一读“人民调解法”

【《财经》记者 徐凯】6月22日至25日在北京举行的十一届全国人大常委会第十五次会议上，《人民调解法草案》（下称草案）将得到首次审议。

　　已经内部讨论良久的草案，宗旨在于“解决民间纠纷、维护社会和谐稳定”，指向目前社会矛盾突出、各类事端频出的现实。

　　草案分为人民调解委员会、人民调解员、调解程序和调解协议等章节，包括人民调解的性质和法律地位、人民调解的适用领域和调解纠纷的范围、调解委员会的组织形式和设置、调解员的产生方式和任职条件、调解工作的基本原则、人民调解的基本步骤和工作方法、调解协议的法律效力、人民调解与行政调解及诉讼调解的衔接等。

　　草案一读之时，正值最高法院力推“大调解”。中国人民大学法学院范瑜教授认为，草案以基层村居委调解组织为主体，坚持了自治性和群众性，但却未能正视现实中调解组织的多元化、行政化，对不同层级的人民调解协议的运行方式、效力和调解员的职业化程度采用统一化的处理存在不妥，难以回应调解发展的实际需求，因而显得意义有限。

　　自治性有限 

　　所谓人民调解，在草案中定义为调解组织通过教育、疏导，促使当事人在平等协商基础上自愿达成协议，解决民间纠纷的活动。

　　全程参与起草过程的中国政法大学教授杨荣馨认为，人民调解的活力，在于调解组织的自治性。草案规定，调解委员会是推选产生的群众性组织，这体现出一定的自治性特征。

　　但同时，调解委员会按规定要接受司法行政部门的指导和业务培训，这意味着，在乡镇一级，人民调解与司法所的行政调解难分；而在村、居委会一级，调解组织亦具有基层政权的意味。

　　这使得一旦付诸实践，人民调解会倾向于行政化，而自治性有限。中国人民大学法学院朱景文教授则认为，囿于中国现实，如果“缺乏司法行政部门的强势介入，调解组织将会面临糟糕的情形”。

　　可能出现的困境是，由于人民调解不收取任何费用，但又需要资金支持。根据草案，村、居委会、企事业单位及县级以上地方政府对其经费应给予“必要的”支持。由于村、居委会本身经费即有限，而乡镇一级调解委员会则完全依赖当地司法所。

　　对此，清华大学法学院张卫平教授提议，设立吸纳全社会资金的基金会来保障其经费，同时也能避免行政部门干预以保持自治性。

　　协议效力待定

　　草案一读的大背景正是最高法院力推“大调解”之时。“大调解”指的是人民调解、行政调解、行业调解、司法调解等相结合，法院与村委会、居委会、工会、共青团、妇联、侨联等组织联动，形成诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制。而法院在“大调解”格局中居于核心地位。

　　基于这种现实，草案对如何与法院衔接，规定了基层法院对调解工作进行业务指导；基层法院对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，可以在受理前动员当事人向调解委员会申请调解。

　　杨荣馨认为，由于调解组织地位不高，调解员身份不明，法院应发挥更大的作用提高其地位，明确其身份。但如此一来，法院与司法行政部门的关系将难以处理。

　　此外，法院还被赋予确认调解协议效力的权责。经调解委员会达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。此外，当事人可以共同申请有管辖权的法院审查确认，经确认有效的协议，当事人可以申请强制执行。

　　这一规定突破了现状。2002年9月，最高法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》赋予了调解协议合同性质的法律效力。此次主持起草的司法部人士认为，调解协议与合同不同，是一种特殊法律文件，因此有意在草案中增强其法律效力。

　　调解协议的“法律约束力”究竟为何种性质，目前悬而未决。人大法学院副教授肖建国认为，根据草案，合同效力是调解协议的底线效力，经过司法确认后可获得相应的司法效力。

　　肖建国并认为，草案确实回避了相关争议，但保持了一定的开放性，最终有待于人大常委会的审议。■