想 说 爱 你 不 容 易

-------谈社区矫正的困境与出路

内容提要：做好社区矫正工作，既有利于降低刑罚执行成本，又有利于预防犯罪，维护社会和谐稳定，实现国家的长治久安，同时还有利于完善我国非监禁刑罚执行制度。但目前的社区矫正试点工作存在矫正立法滞后、司法行政机关没有矫正强制权、矫正的适用对象范围过窄、矫正工作人员专业素质不高、社区矫正受到社区居民的抵制、社区矫正可能会产生的新的腐败现象、法律文书送达不及时不规范、社区矫正各部门之间工作配合不够、经费保障不到位，基层工作人员积极性不强等诸多问题。对此，本文提出了完善立法，为社区矫正提供法律依据；扩大社区矫正适用对象的范围；改进矫正方式，丰富矫正内容，提升业务水平，建设一支适应社区矫正工作需要的专业矫正队伍；做好正面宣传，打消人民群众对社区矫正的顾虑；完善法律文书送达和交付执行制度，统一网络建设，实现信息资源共享；加大检察监督力度；制定切实可行的财政保障措施等等建议，以期促进社区矫正制度健康发展。

 

关 键 词：社区矫正、困境、出路

 

社区矫正，英文Community correction，也被称为社区处遇，作为行刑社会化改革举措，社区矫正与监禁矫正相对，以人格矫正为前提，以回归社会为目的，把不需要监禁的罪犯放到社会上进行改造和监管，是现代社会中人道、高效、经济的罪犯处遇措施[i]。

国外比较常见的社区矫正方式包括缓刑、假释、暂时释放、社区服务、中途之家、工作释放、学习释放等。在我国，根据 “两院两部”《通知》的定义：社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动[ii]。

社区矫正有以下几个特征：

1.主体。主要由三部分构成：（1）公安机关是执行主体或执法主体；（2）司法行政机关（司法所）是工作主体；（3）社团、社工等为运作主体或操作主体。

2.工作机制：政府主导推动，社区自主运作。即公安和司法机关及公务员，作为政府力量组织、领导和推动社区矫正工作，社团、社工等自主进行社区矫正工作的具体运作。

3.工作对象：5种人，即“两院两部”《通知》所列被判处的管制、缓刑、监外执行、剥夺政治权利和被裁定假释的犯人[iii]。

4.工作程序和内容：法院将有关法律文书同时送达街、镇司法所，受刑人根据刑事裁判要求到司法所登记报到集中后，由公安、司法、社团、社工和社区服刑人员共同签订协议，宣告社区矫正开始。社区矫正期满前，提前一个月或半个月进行鉴定，期满时，同样按期宣告社区矫正期满。期间，主要工作是由社团、社会组织和社工及志愿者，与社区服刑人员个别谈话，提供咨询，进行教育，组织集中学习和从事非营利性公益劳动等。

社区矫正在中国是一个新事物，20世纪90年代初期，中国才开始社区建设工作，而社区矫正在中国更是近十来年的事情。

2003年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部“两院两部”联合下达了《关于开展社区矫正工作的通知》，全国在北京、天津、上海、江苏、浙江和山东等华东比较发达的6个省市，对5种人实行社区矫正工作试点。2005年，我国开展社区矫正工作的省（市、区）达到18个。2009年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部再次联合下发了《关于在全国试行社区矫正工作的意见》，意见明确从2009年起在全国试行社区矫正工作。社区矫正在从开展试点工作到现在，进展顺利，成效显著，在降低刑罚执行成本，预防犯罪，维护社会和谐稳定，实现国家的长治久安等方面发挥了重要作用，在完善我国非监禁刑罚执行制度方面做出了有益探索，积累了宝贵的经验。然而由于我国推行社区矫正时间较短，尚处于摸着石头过河的阶段，所以在推行过程中也遇到了不少的问题和困难。这些问题和困难主要表现在以下几个方面：

1、社区矫正立法滞后，影响了社区矫正工作的顺利进行。

社区矫正工作缺少一部完整的、全面的、科学的《中华人民共和国社区矫正法》。当前在开展社区矫正试点工作时，司法行政机关虽然在实际上承担着对非监禁人员的教育改造责任，但“师出无名”，没有法律的明确授权，造成对矫正对象开展管理工作没有法律依据，目前的法规主要是“两院”、“两部”《关于开展社区矫正试点工作的通知》以及省市级地方性意见或办法。“刑法”、“解释”对社区矫正这种新的执法活动已经不相适应。我国现行法律中虽然也有社区矫正的若干规定，但是条文粗疏、笼统，缺乏可操作性，使司法人员在社区矫正的实践中没有明确的衡量标准，适用时感到无所适从。例如：法律规定了“确有悔改表现”，“不致再危害社会”的条件，但没有具体的可操作的标准；对假释、保外就医的罪犯有监督的规定，但对罪犯的权利和义务、奖励和处罚、基本生活保障等都没有规定，对表现好的假释犯能否缩短考验期也无明确的规定等等。立法的空白已经严重影响到了社区矫正的效果。

2、司法行政机关没有矫正强制权，社区矫正手段不够强硬，对缺乏道德感受力的犯罪人不起作用，不利于维护法律权威与尊严。

社区矫正工作是一项严肃的刑罚执行活动。但我国刑法和刑诉法并没有规定司法行政机关为社区矫正的执行主体。《刑法》（第38条管制，第76条缓刑，第85条假释）和《刑诉法》（第214条监外执行、217条缓刑、218条管制、剥夺政治权利），《监狱法》（第27条监外执行，第33条假释）规定，管制、剥夺政治权利、缓刑、监外执行、假释由公安机关负责执行或监督考察，也就是说公安机关才是社区矫正的执法主体。根据两高两部的通知，司法行政机关只是社区矫正的具体组织实施主体。由于矫正对象一般都没有正式的工作，因而他们对司法行政机关的考核奖惩也就抱着无所谓的态度，有的矫正对象以生活困难等种种理由拒不参加有关矫正活动，有的迁居或离开居住区域根本不向司法行政机关报告，由于司法行政机关没有强制权力，在执行矫正中缺少强有力的处罚手段，因而在面对矫正对象不愿参加公益劳动，不愿参加集中教育、擅自离开居住区等违规违纪现象时显得无计可施，使社区矫正工作形同虚设，严重影响刑罚的权威性和严肃性。

 3、社区矫正的适用对象范围过窄。

（1）没有将劳动教养人员纳入社区矫正的对象范围。

社区矫正制度对目前的劳动教养制度形成了明显的冲击。从法理上分析，劳动教养人员系一般违法人员，其行为属一般违法行为，社区矫正的对象是犯罪人，其行为属犯罪行为，违法行为的社会危害性显然小于犯罪行为，因此，对劳教人员的处罚措施设置应宽松于犯罪人。可是，现实刚好相反。在司法实践中，作为危害性大的缓刑犯、管制犯等五类社区矫正对象的生活处遇明显好于与危害性相对小的劳动教养人员的生活处遇。这种严重的反差将造成“与其违法不如犯罪”的反效果，势必影响对违法者的劳动教养的效果。不管劳动教养制度未来归属如何，其所规制的违法人员以及违法行为不会消失，对这部分人员就存在违法心理和行为恶习的矫正问题。

（2）没有将酌定不起诉的犯罪人纳入社区矫正对象的范围。

刑事诉讼法第一百四十二条第二款的规定：“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。”可见，被酌定不起诉的犯罪嫌疑人是事实上的犯罪人，对他们也需要进行犯罪心理和行为恶习的矫正。但是在实践中，由于对这部分犯罪人的处理没有相应的法律规定，他们要不被直接释放，要不被实行劳动教养，甚者干脆被提起公诉，上述不同处理情况造成法律适用上的混乱和司法资源的浪费。将这部分人纳入社区矫正不仅符合社区矫正的制度精神和目的，而且可以解决上述法制困境[iv]。

4、社区矫正工作人员专业素质不高，矫正工作随意性过大，影响了矫正的效果。

现在社区矫正工作者的专业素质有待提高，他们中大多数是由来自监狱、管教所和司法行政部门的同志“转岗”而来，或是由街道干部和教师构成，缺少专业的矫正人员，如心理医生等。这些工作人员刚刚接触社区矫正工作，法律法规水平不高，普遍缺乏基本的社区矫正工作专业知识和技能，不懂得如何做好矫正对象的管理工作，矫正措施简单而且单一，，对社区矫正对象的主要措施只有谈话、走访，这种状况限制了社区矫正工作向科学化和专业化方向发展。也正是由于社区矫正工作人员专业素质不高，导致矫正工作随意性过大。社区矫正的工作内容虽然包括了电话报到、思想汇报、谈话教育、学习培训、公益劳动等，但在具体实施中，由于受到场地、经费、人力资源严重缺乏等客观条件的制约，集中学习培训工作开展难度很大，公益劳动的时间和效果也得不到保障。实践中，社区矫正的主要工作形式表现为报到、谈话及走访，由此，执行机关只能起到基本的“监督”作用，而无法实现 “矫正”价值。而且，社区矫正的本质是非监禁的刑罚执行活动，这是社区矫正工作的基础，但在实践中这种刑罚的惩罚性常常被淡化，存在着随意性，偏离了法律的轨道。这种的情况造成了社区矫正工作的效果不明显。

5、观念落后，宣传不够，社区矫正受到社区居民的抵制。

社区居民对社区矫正这一新生事物比较陌生，民众对社区矫正认同度低。多数人认为，“犯罪”就意味着“坐牢”(监禁)，认为只有把犯罪人关在监狱里才是最安全的，把犯罪人放在社会上无异于放虎归山，会影响社区公共安全，所以，在社区矫正的实施过程中，一些群众表现出过度的忧虑、恐惧，尽量避免与服刑人员接触，这给社区矫正工作带来相当的困难。另外，社区居民的注意力过分集中到在社区服刑的犯罪人员身上，戴着有色眼镜去看他们，这种情形也不利于犯罪人员的心理和行为的改过，更有可能因为这些异样的眼神激发罪犯的犯罪心理，使他们再次做出违背法律的事情。

6、社区矫正可能会产生的新的腐败现象。

因为在社区矫正的罪犯事实上成为“自由人”的现实，使得“监外执行”的社区矫正成为少数司法人员进行权钱交易、实施渎职侵权等腐败犯罪的“富矿”，成为滋生腐败的“温床”。 社区矫正作为一种非监禁的行刑方式，社会公众关心的是社区矫正如何保证执行中的司法公正。目前在司法、执行、监管环节，缓刑、假释、保外就医等所谓被判刑而不需坐牢的“监外执行”，在实际执行中出现了一系列的问题。有些法院、监狱、看守所在缓刑、假释、保外就医等问题上的‘暗箱操作’加上监外执行的实际失控，许多并不符合条件的罪犯被放出监牢，“缓刑=不服刑”“假释=提前释放”“保外就医=玩猫腻放人”“暂予监外执行=自由”“社区矫正=合法逃避法律惩罚”的奇怪等式成为百姓之忧、社会之痛、法制之耻。据2005年8月19日的《沈阳今报》报道，1995年11月被辽宁省高级人民法院终审判处死刑、缓期两年执行的大连“黑老大”邹显卫，尽管在大连监狱过着皇帝般的“幸福生活”，但其仍不满足，硬是买通监狱方办了个社区矫正，并最终导致他率团伙持枪在大连开发区一家洗浴中心开枪打死一人、重伤一人[v]。

7、社区矫正对象的法律文书送达不及时不规范 。

审判机关、公安机关、监狱机关在送达法律文书过程中均存在不及时到位的现象，表现为：一是裁决机关没有及时将有关法律文书送达公安机关、司法行政机关；二是公安机关、司法行政机关未及时将法律文书转送至负责监管的派出所、司法所。三是裁决机关未将文书送达检察机关。这种文书送达不及时不规范的行为，在实践中容易导致见人不见档、见档不见人，甚至人档都不见的情况，造成脱管、漏管的现象。

8、社区矫正各部门之间工作配合不够，社区矫正机构之间沟通不畅，矫正机构人员人手不足，造成矫正对象的脱管，漏管。

社区矫正是一项综合性很强的工作。根据两高两部的通知精神，司法行政机关是具体组织实施部门，法院、检察院、公安、民政、监狱等部门分工负责，密切配合，共同做好社区矫正试点工作。但实践中由于牵涉的部门较多，权利义务不明确，且没有固定的统一办公场所，各部门为了局部利益，对做好这项工作缺乏热情和主动性，导致矫正对象发生脱管、漏管情形。另外，由于矫正对象人户分离以及工作场所的变动，造成矫正对象管辖区的变更。矫正对象在变更了管辖区后，没能及时到新管辖的矫正机构报到，也造成了矫正对象的脱管、漏管现象的发生。再次，矫正机构工作量大，人员少，不少矫正机构工作人员存在着无暇管理矫正对象的情况，这也是矫正对象脱管、漏管的原因之一。

9、经费保障不到位，基层工作人员积极性不强。

社区矫正涉及多方面的工作，需要一定的经费予以保障，两高两部的通知中没有规定每个社区矫正对象的经费保障款项、使用条件、使用时间、申请及使用的主体和程序。现在基层司法所开展社区矫正工作，由于经费紧缺，有的工作人员还要为矫正工作中的交通费、通信费自掏腰包，这种情况大大挫伤了工作人员对社区矫正工作的主动性和积极性。

社区矫正工作是一项司法制度的改革和创新，在实践中遇到上述诸多的问题很正常，但是需要我们认真总结试点工作中的经验与不足，使这种改革稳步健康地发展。同时，学习和借鉴国外的有益经验，结合我们的实际，逐步建立起一套具有中国特色、符合现代化行刑理念的社区矫正制度。如：完善立法，为社区矫正提供法律依据；扩大社区矫正适用对象的范围；改进矫正方式，丰富矫正内容，提升业务水平，建设一支适应社区矫正工作需要的专业矫正队伍；做好正面宣传，打消人民群众对社区矫正的顾虑；完善法律文书送达和交付执行制度，统一网络建设，实现信息资源共享；加大检察监督力度；制定切实可行的财政保障措施等等。

1、完善立法，为社区矫正提供法律依据。

（1）建议全国人大修改《中华人民共和国刑法》。全国人大应适应社区矫正这个新事物，及时修改和补充《中华人民共和国刑法》，增加社区矫正的有关内容。

（2）适应形势的需要，适时制定《中华人民共和国社区矫正法》，统一行刑权限。《中华人民共和国社区矫正法》应对社区矫正的机构设置、矫正的内容、矫正的程序、各部门的权力与义务等作出明确而详细的规定，尤其应赋予基层司法所工作人员必要的行政强制执行权。在矫正对象无故不参加矫正活动、脱管或违法对抗时，可以行使必要的强制管理手段，以维护法律的尊严与权威。

2、扩大社区矫正的适用对象范围。扩大社区矫正的适用对象范围，除原来两高两部的通知中规定的五类人应当适用社区矫正外，还应增加下列几种违法犯罪人员适用社区矫正：（1）将无能力缴纳罚金的犯罪分子的罚金刑易科为社区矫正。这样既有利于罚金刑的执行，又有利于罪犯的教育改造。同时能更好地维护法律的尊严。（2）将劳动教养人员纳入的社区矫正的对象范围。（3）应将酌定不起诉的犯罪人纳入社区矫正的对象范围。

3、改进矫正方式，丰富矫正内容，提升业务水平，建设一支适应社区矫正工作需要的专业矫正队伍。改进矫正方式首先要增加矫正措施种类，借鉴国外已有的矫正措施，结合我国社区矫正的实际情况，可以增加社区服务令、家庭监禁、定期监禁、宵禁令等新型的矫正方式。丰富矫正内容要求对矫正对象除了进行教育矫正之外，还要进行心理矫正，只有这样才能收到好的矫正效果。提升业务水平必须加强业务培训。社区矫正工作是一项政策性很强的全新的执法行动，因此，建设一支适应社区矫正工作需要的专业矫正队伍，是社区矫正工作有效开展的基础，为建立一支强有力的矫正队伍，要做好三项工作，第一项工作是做好上岗培训。培训内容包括法学、犯罪学、心理学、社会学、教育学等相关知识，通过培训，社区矫正工作者不但要熟悉社区矫正工作的法律法规和政策，而且更要掌握社区矫正工作的程序、制度、方法、技能；第二项工作是做好在职培训。随着社区矫正工作的深入开展，会不断有新的规章制度出台，新挑战、新问题也会层出不穷，仅靠上岗培训难以适应日新月异的社区矫正工作需要，因而还要认真抓好在职培训。切实通过加大社区矫正工作人员的在职培训力度，提高他们开展社区矫正工作的能力。第三项工作是做好随机培训。应根据社区矫正对象的突发情况进行适时、临时性的随机培训，以适应新形势下社区矫正工作情况多变的实际需要。为了做好上面三项工作，要经常聘请有关社区矫正工作的专家教授进行辅导，加强联系，经常请教，提高综合素质，只有这样才能建立一支精干的矫正队伍。

4、做好正面宣传，打消人民群众对社区矫正的顾虑。要化解社区居民（村民）对社区矫正的各种顾虑，对群众进行政策讲解，让他们真正认识和接受社区矫正制度；争取舆论支持，利用书籍、报刊、广播、电视等媒介，以各种形式向社区群众进行宣传，为社区矫正工作的开展营造一个良好的社会环境。

5、完善法律文书送达和交付执行制度 ，统一网络建设，实现信息资源共享。

为了保证衔接工作有序有效，法院、监狱、看守所在决定对犯罪分子实行社区矫正以前应通知和适当征求司法所的意见。这样有利于司法所可以提前做好准备工作，确保不脱管不漏管；有利于避免个别社区矫正对象接到矫正决定后不到当地司法所报到，直接到外地打工，而当地的司法所还不知情的情况发生，同时又密切了法院、司法、监狱和看守所等相关部门的联系，使衔接工作不留空档；有利于间接树立了司法所的威信和影响力，对社区矫正对象产生威慑作用，从而促使其日后能自觉接受矫正。同时，为了使矫正工作高效运转，司法所与人民法院、人民检察院和公安机关必须实现信息资源共享，为此，需要建立社区矫正信息管理专线网络，专线网络连通基层司法所，同公、检、法、司形成一体化衔接管理模式，公安、检察、法院、司法各指派一名责任心、事业心强的骨干分子负责信息衔接管理，确保各类的矫正对象一个不少地纳入社区矫正视线，防止脱管、漏管失控现象的发生，防止重新违法犯罪。

6、加大检察监督力度 。

检察机关要采取行之有效的监督方法，督促执行机关规范对监外执行罪犯的监督管理：一是加大对社区矫正罪犯执行的监督检察，督促执行机关更好地落实监管措施。二是监所检察部门每年要会同公安、司法行政机关对监外罪犯开展二次以上联合检查，不定期开展抽查，督促纠正发现存在的脱管、漏管现象；三是要加强对监外执行中违法行为的查处，尤其要着重查办违法保外就医、假释过程中存在的权钱交易、以权谋私、徇私舞弊等职务犯罪案件。

7、制定切实可行的财政保障措施。财政部应制定《社区矫正工作经费使用管理办法》，根据各地的经济发展水平，确定每个社区矫正对象所需费用，再由当地财政列入当年的政府财政预算，由市、区（县）级司法局根据社区矫正工作进展情况，及时拨付给基层司法所，以解决司法所因经费紧张而无法开展社区矫正工作的难题。

8、加大帮扶力度，解决矫正对象的实际困难，感化教育社区矫正对象。

司法行政机关的工作要最大限度地争取其他单位和部门的配合，针对性的组织监外执行人员参加各类劳动技能培训，使他们掌握一技之长，提高就业机率；执行机关要加强与企业和用人单位的联系，加大正面宣传力度，促使用人单位转变用人观念，为监外执行罪犯提供平等的择业机会；对于生活确实困难的，又无生活来源的，要协助其做好低保申请等工作，切实帮助其解决生存问题，让社区矫正对象感受到社会对他们的关心和帮助，促使其下定决心告别过去，开始新的生活。

总之，我国社区矫正制度的发展和完善还有一个很长的路要走，我们应该正确认识社区矫正在矫正犯罪中的重要作用，大胆推进社区矫正制度的试点工作，不断改革完善社区矫正制度，使社区矫正在中国产生强大的生命力。

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